Aktuelle ASMZ
Nächste ASMZ
ASMZ-Archiv

SOG und Sektionen

Über die ASMZ
Kontakt zur ASMZ
Inserieren in der ASMZ
Ihr ASMZ-Abo
 
 
Diese Seite drucken

Die Messlatte für den Einsatz militärischer Mittel war und ist die Qualität des erreichten Endzustandes. Dieser ist aus militärischer Sicht erst hergestellt, wenn eine Stabilität im Operationsraum eingekehrt ist, welche auch langfristig ohne Einwirkung militärischer Machtmittel oder deren Androhung auskommt. In moderner Konfliktnachsorge ist dieses Ziel mit Streitkräften allein realistischerweise kaum mehr zu erreichen. Die Qualität der Zusammenarbeit der zivilen mit den militärischen
Akteuren wird somit zum kritischen Erfolgsfaktor.

Kooperation allein reicht dabei nicht mehr aus. Es geht in der Substanz viel mehr um den integrierten Einsatz aller zivilen und militärischen Organisationen, Akteure und Mittel. Bei Einsätzen im Inland sind Verantwortlichkeiten und Kompetenzen der einzelnen Akteure mittels Gesetzen und Verordnungen im Detail geregelt. In kombinierten Übungen wird zivil-militärische Zusammenarbeit geschult. Die Unterschiede zwischen den verschiedenen nationalen Systemen sind indes beträchtlich. Während in der Schweiz die Armee zivile Behörden auf deren Ersuchen hin mittlerweile fast routinemässig unterstützt, ist z. B. in Deutschland der Einsatz der Bundeswehr im Rahmen der inneren Sicherheit nicht zulässig und auch im Katastrophenfall auf besondere Grossereignisse begrenzt.

Zivil-militärische Kooperation in Auslandeinsätzen: Humanitäre Hilfe mit politische Mandat

Auf internationaler Ebene war zivil-militärische Zusammenarbeit während der Zeit des Kalten Krieges kaum ein zentrales Thema. NATO-Streitkräfte verfügten über eingespielte Prozesse für die Gestaltung ihrer Beziehungen mit den jeweiligen Gaststaaten und deren Bevölkerung. In UNO-Friedensmissionen liefen militärische und zivile Komponenten annähernd berührungsfrei. Die einzelnen Blauhelmkontingente betrieben in der Regel einige kleinere Hilfsprojekte zu Gunsten der lokalen Bevölkerung, um Goodwill zu schaffen.
Die Herausforderungen der internationalen Krisenbewältigung, denen sich die internationale Gemeinschaft nach der strategischen Wende 1989/90 ziemlich unvorbereitet gegenüber sah, änderten dies dramatisch. Zerfallene Staaten wie Somalia oder Bosnien-Herzegowina produzierten Kriege und humanitäre Katastrophen, die weder mit den klassischen Mitteln militärischer Intervention noch mit traditioneller humanitärer Hilfe zu bewältigen waren. Die ersten Versuche, diese komplexen Notlagen («Complex Emergencies») zu bewältigen, forderten hohes Lehrgeld: Die humanitäre Intervention in Somalia endete im Fiasko. UNO-Truppen wurden 1992-95 in Bosnien eingesetzt, um in einem laufenden Krieg humanitäre Hilfe militärisch abzusichern. Sie erreichten Teilerfolge; letztendlich erwies sich ihr kontinuierlich auswuchernder Auftrag aber als «Mission Impossible». Eines der Merkmale der Missionen von Somalia und Bosnien war, dass zivile und militärische Komponenten kaum aufeinander abgestimmt waren. Die Führungsstrukturen waren nicht krisentauglich. Die zivilen Hilfswerke bekundeten teilweise Mühe, ihrer humanitären
Arbeit in einem Umfeld nachzugehen, in welchem die internationalen Truppen das Vorgaberecht für umfassende Sicherheitsmassnahmen beanspruchten. Die Militärs standen vor der Herausforderung, Schutz für zivile Partner produzieren zu müssen, die sich oft nicht in die Karten schauen lassen wollten und auf militärische Koordinationsansprüche empfindlich reagierten. Auch in Bezug auf Nachrichtenaustausch hatten militärische Kommandanten und Vertreter von Hilfswerken sehr oft stark abweichende Vorstellungen.
Der Einsatz von Streitkräften im Rahmen von Operationen, welche in ihrer Finalität humanitären Zwecken dienten, führte u. a. dazu, dass die Trennlinie zwischen humanitärer und militärischer Zuständigkeit zusehends zu verblassen schien. Humanitäre Hilfe ist per Definition apolitisch, d.h. ausschliesslich auf die Beseitigung der Notlage der Opfer ausgerichtet.
Humanitäre Aktivität gebietet strikte Unparteilichkeit und Neutralität. Es geht, überspitzt gesagt, um die Beseitigung des Leidens, nicht um die Beseitigung des Konflikts, der das Leiden verursacht. Konfliktbeendigung ist kein humanitäres Ziel – auch wenn im Interesse der Opfer –, sondern ein politisches, denn es werden gezwungenermassen politische Interessen tangiert und Machtverhältnisse verschoben. Für humanitäre Aktionen ziviler Hilfswerke reicht die Zustimmung des Gaststaates. Die Entsendung von Truppen, egal ob zur Konfliktverhinderung, -eindämmung, zur Friedenserzwingung, zum Schutz humanitärer Organisationen oder zur Konfliktnachsorge, ist völkerrechtlich nur mit Mandat des UNO-Sicherheitsrates statthaft. Der Verabschiedung solcher Mandate gehen stets harte Verhandlungen voraus, die politische Kompromisse und Konzessionen erfordern, welche sich aus der Perspektive der eigentlichen (zivilen) «humanitären Prozessowner» oft schlecht mit humanitären Prinzipien vereinbaren lassen.

Integrierte Friedensmissionen: neue konzeptionelle Ansätze

Mit den integrierten Friedensmissionen auf dem Balkan wurde ab 1995 konzeptionelles Neuland beschritten. Unter dem Dach von entsprechenden UNO-Mandaten (1244 resp. 1291) wurde die NATO beauftragt, als Teil einer umfassenden internationalen Präsenz massgeblich zur Bewältigung der Folgen der Sezessionskriege und humanitären Katastrophen in Bosnien und Kosovo beizutragen. Das Portfolio der internationalen Gemeinschaft umfasste im Wesentlichen folgende Aufgaben:

• den jeweiligen Raum sicherheitsmässig zu stabilisieren und das Wiederaufflammen des kriegerischen Konflikts zu verhindern;
• Nothilfe an die Zivilbevölkerung zu leisten;
• zerfallene staatliche Institutionen zuerst zu substituieren, dann auf demokratischer Basis neu aufzubauen;
• eine Zivilgesellschaft zu schaffen;
• wirtschaftliche Perspektiven zu eröffnen;
• demokratische Verfahren und Menschenrechte einzuführen;
• die Folgen von erzwungener Migration zu bewältigen;
• ehemalige Kämpfer zu entwaffnen und mit neuen Perspektiven in eine Zivilgesellschaft zu integrieren;
• verminte und blindgängerverseuchte Landstriche wieder für die Rückkehr der Einwohner und wirtschaftliche Aktivität nutzbar zu machen.

In den meisten dieser Aufgaben sind Militärs und zivile Organisationen gemeinsam gefordert, entweder federführend oder in unterschiedlichem Umfang unterstützend. Um die Kooperation mit den zivilen Partnern zu strukturieren, hat die NATO ab 1997 begonnen, mit CIMIC (Civil Military Cooperation) ein eigentliches Konzept der zivil-militärischen Zusammenarbeit für multinationale Friedensoperationen zu entwickeln.

CIMIC ist mit anderen Worten also ein militärisches Instrument. Direkte Unterstützungsleistungen zu Gunsten ziviler Partner und der Bevölkerung können ein Teil von CIMIC sein, sind aber nie dessen Essenz. Hilfsprojekte, welche einzelne Truppenteile im Rahmen friedensunterstützender Operationen zu Gunsten der
lokalen Bevölkerung unternehmen, erfüllen die offiziellen CIMIC-Kriterien in aller Regel eher selten. Sie entspringen häufiger dem Willen zu helfen als den Erfordernissen der Auftragserfüllung.
Das CIMIC-Konzept der NATO ist einerseits relevant, weil die Friedensoperationen in Kosovo und Afghanistan unter der militärischen Führung der NATO durchgeführt werden (Bosnien bis 30. November 2004), und andererseits, weil selbst die UNO diese Definition mittlerweile akzeptiert und in bewusster Abgrenzung dazu für die Regelung ihrer eigenen zivil-militärischen Koordinationsbedürfnisse das so genannte «CMCoord-Concept» (Civil-Military Coordination) 4 entwickelt hat. CMCoord kommt zur Anwendung, wenn militärische Ressourcen zur direkten Unterstützung humanitärer Aktivitäten von zivilen UN-Organisationen zum Einsatz gelangen. Die Einsätze von schweizerischen Lufttransportdetachementen in Albanien 1999 oder auf Sumatra 2005 wurden vor Ort nach den Grundsätzen von CMCoord durchgeführt und hatten, wie oben gezeigt, nichts mit CIMIC zu tun. Zwar ist kein Staat dazu verpflichtet, sich an NATO-Begrifflichkeiten zu halten, die Schweiz als Nicht-Mitglied schon gar nicht. Es erscheint indes ratsam, Begriffe, die international eine gewisse Klarheit in komplexe Zusammenhänge bringen, national nicht neu zu definieren.

SWISSCOY und CIMIC

Die Schweizer Armee war CIMIC-mässig relativ unbelastet, als sie 1999 ihren SWISSCOY-Einsatz als Teil der internationalen Kosovo-Force begann, trotz ihrer grossen Kooperationserfahrung mit Bevölkerung und Behörden im Inland und trotz zahlreichen Einsätzen militärischer Spezialisten im Rahmen von Katastrophenhilfe im Ausland. Eine gewisse Verwirrung machte sich in Presse und Öffentlichkeit bereits vor Entsendung der SWISSCOY breit: Da die humanitäre Lage der Menschen im Kosovo teilweise prekär war, wurde der NATO-Einsatz als humanitäre Operation dargestellt und die SWISSCOY als eine Art bewaffnete humanitäre Hilfstruppe angekündigt. Dass es sich um eine massgeschneiderte Dienstkompanie für ein österreichisches mech Bat handelte, ging in der teils freudigen Aufregung über die erstmalige Beteiligung der Schweiz an einer NATO-Friedensmission etwas unter. Einmal im Einsatzraum operationell, beteiligte sich SWISSCOY primär mit ihren Geniemitteln an CIMIC-Aktivitäten, die der aktuellen Notlage der Zivilbevölkerung entsprachen. Nebst der Verteilung von Baumaterial und Brennholz an entlegene Dörfer als Überlebenshilfe im anstehenden Winter wurde der Wiederaufbau von zwei Schulhäusern in Angriff genommen: Der Auftrag kam von der multinationalen Brigade Süd, das Geld stellte die amerikanische Caritas zur Verfügung. SWISSCOY übernahm Planung und Controlling und stellte Maschinen und Bauspezialisten. Lokale Hilfskräfte übernahmen die manuellen Tätigkeiten. Das Echo der Partner vor Ort war durchwegs äusserst positiv; die Aufregung in der Schweiz bemerkenswert. Einige Parlamentarier und Presseleute bezeichneten die SWISSCOY als Truppe überbezahlter Dachdecker. Leitende Kader der DEZA stellten diskret, aber vernehmbar Fragen nach der Sinnhaftigkeit dieses fachfremden Tuns. Gleichzeitig war das VBS darum bemüht, diese offensichtlich doch humanitäre Tätigkeit als sichtbaren Beitrag einer modernen Armee in einer Krisenregion hervorzuheben. Völlig in den Hintergrund geriet dabei, dass die Genieleistungen zu Gunsten der Bevölkerung auch in den Anfangszeiten nur einen kleinen Teil der täglichen Auftragserfüllung der SWISSCOY darstellten.
Nach der Übergabe der beiden Schulhäuser an die lokalen Behörden widmeten sich die Pioniere der SWISSCOY mit Schwergewicht dem Bau von Brücken, die aus militärischer Sicht erforderlich waren. In den meisten Fällen übernahmen zivile Hilfswerke trotzdem die Finanzierung, weil mit der Wiederherstellung des Verkehrsnetzes auch die Lebensbedingungen und wirtschaftlichen Perspektiven der Zivilbevölkerung verbessert werden konnten. Die Koordination mit den zivilen Beteiligten erfolgte über die CIMIC-Zelle der SWISSCOY. Der Brückenbau durch die SWISSCOY wurde kontinuierlich reduziert und 2005 ganz eingestellt, weil die entsprechenden Mittel mittlerweile zivil vorhanden waren.
Parallel betrieb SWISSCOY bis 2005 ein so genanntes CIMIC-Büro, über welches die direkten Kontakte mit der lokalen Bevölkerung abgewickelt wurden.
Die Praxis der SWISSCOY bezüglich zivil-militärischer Zusammenarbeit widerspiegelt die Aufgabenteilung zwischen zivilen Stellen und der Schweizer Armee im Inland: Hilfe an Bevölkerung und zivile Organisationen ist grundsätzlich Sache der spezialisierten zivilen Organe. Kommt die Armee zum Einsatz, so tut sie dies nur auf Anfrage der zuständigen zivilen Stellen, sofern eine Notlage besteht, und nur solange die erforderlichen zivilen Kapazitäten fehlen. Die bisherige Kosovoerfahrung der Schweizer Armee zeigt, dass sich diese zurückhaltende Position hinsichtlich Direkthilfe an die Zivilbevölkerung eher stärker mit den Leitlinien der NATO-CIMIC-Doktrin deckt, als das CIMIC-Verständnis gewisser NATO-Staaten. Das Herrichten von Schulhausplätzen durch die Truppe oder der Einsatz von geeigneten Reserveoffizieren als Experten für Molkereien oder Weinvermarktung sind keine Aktivitäten im Zuständigkeitsbereich der Schweizer Armee, auch wenn sie langfristig zu einem stabilen Kosovo beitragen mögen und damit als Beitrag an die Erreichung des strategischen Endzustandes gesehen werden können. Es hat sich nämlich gezeigt, dass im Bereich der zivil-militärischen Zusammenarbeit nationale Vorstellungen, Traditionen, Überzeugungen und Erwartungen die Tätigkeit der Truppe im Einsatz wesentlich stärker beeinflussen als Richtlinien oder Vorgaben der einsatzführenden Institution.
Auch die oft vorgebrachte Meinung, die Truppe müsse eigene Hilfsprojekte betreiben, um im Rahmen der Force Protection Goodwill zu schaffen oder an Informationen zu gelangen, ist zumindest durch die Realität bislang nicht schlüssig bewiesen. Die Art, wie die KFOR, zusammen mit der gesamten internationalen Gemeinschaft im Kosovo, durch den Ausbruch der Unruhen am 17. März 2004 überrascht wurde, müsste angesichts der vielen Millionen, welche diverse KFOR-Kontigente seit 1999 als zivile Projekte verbaut haben, zumindest Fragen hinsichtlich der Richtigkeit dieser These provozieren.

CIMIC: Quo vadis?

Die bestehenden internationalen Regelungsversuche der zivil-militärischen Zusammenarbeit kodifizieren weit gehend die Balkanerfahrungen der Zusammenarbeit zwischen Streitkräften und zivilen Organisationen. Bereits der Einsatz der internationalen Gemeinschaft in Afghanistan zeigt, dass die herkömmlichen CIMIC-Konzepte nicht mehr ausreichen. Mit den regionalen Aufbauteams (Provincial Reconstruction Team, PRT) hat die zivil-militärische Integration in komplexen Friedensmissionen einen Grad erreicht, der das Ausmass der bisherigen Kooperation weit hinter sich lässt. Es geht um die Stabilisierung von Räumen, wobei im Gegensatz zum Balkan die Friedenstruppe den Raum militärisch nicht dauerhaft beherrscht, sondern höchstens zeitlich und räumlich beschränkt, zum Beispiel im Evakuationsfall oder bei einer Geiselbefreiung, Dominanz erreichen kann. Sicherheit im Raum soll geschaffen werden durch sichtbares Profil, Nachrichtenbeschaffung, Überzeugungsarbeit im Rahmen von Informationskampagnen sowie den Aufbau der lokalen Sicherheitskräfte. Diese Aufgaben erledigt das Militär. Die längerfristige Stabilisierung durch Wiederaufbau übernehmen die zivilen Organisationen. Das Besondere an diesem Konzept ist, dass die beiden Elemente vom gleichen Standort aus operieren und über eine zivil-militärisch integrierte Führungsstruktur verfügen.
Die Verwebung der beiden Aktivitätsfelder stellt die heikle Frage, wie stark die eine Seite ihre Prinzipien kompromittieren muss, um den Bedürfnissen des Partners zu entsprechen – soll der Wiederaufbau z. B. mit Priorität dort erfolgen, wo er den grössten zivilen Nutzen erbringt oder dort, wo ein gefährlicher Warlord besänftigt werden muss?
Die bisherige Erfahrung in Afghanistan zeigt, dass auch in diesen Fragen die nationalen Philosophien der einzelnen Streitkräfte und Entwicklungsorganisationen dominieren. Die Schweiz wäre in dieser Hinsicht prädestiniert, im Rahmen dieser zivil-militärischen Zusammenarbeit der neuesten Generation eine wesentlich prägnantere Rolle zu spielen: der nationale Konsens hinsichtlich zivil-militärischer Aufgabenteilung ist solide und erprobt, und alle bisherigen Erfahrungen belegen, dass gerade im Bereich der zivil-militärischen Zusammenarbeit die Milizarmee in der Champions-League mitspielen kann.